基层治理转型之痛

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第二，政策连贯性遭到破坏。长期以来，GDP 主导了县级政府的施政思路。在这个思路下，目标清晰、 可量化，也有操作性。在地方官场的“锦标赛体制”中，县委书记只要把经济发展搞上去，就有上升空间。而新常态打破了这一主导思路，很可能让很多县委书记在施政过程中找不到抓手。

第三，县级治理生态改变。一方面，上级政府简政放权让很多地方政府措手不及。比如笔者在中部某县调研时发现，市交管局将驾校的审批权下放给了县运管所，可驾校审核涉及 100 多项内容，县运管所也没有技术人员可操作。另一方面，群众对县级政府的期待又比较高。农村税费改革后，乡镇职能弱化，很多群众有点小事就到县级职能部门，这使县一级的治理负荷大大增加。所以，当前的县级治理，制度性权力变大了，社会治理的事务也增加了，可治理能力还有待增强。

要在新常态下做好县级治理，就需着力理顺县级治理机制体制，增强治理能力。县委书记须把视野放开，不再只关注以往的几个核心指标，而应更注重县级治理品质。

二

在国家发改委发布的《2019 年新型城镇化建设重点任务》中，“收缩型城市”被首次提及。大概要求，是收缩型中小城市要瘦身强体，严控增量、 盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。这一概念在政策中出现，或许表明我们需要对城镇化的中国道路做一个新的思考。

一般认为，城镇化过程大致分为三个阶段：城镇化率 30% 以下属于初期阶段，30%—70% 属于中期阶段，70%—90% 则属于后期阶段。1998 年我国城镇化率达到 30.4%，正式进入城镇化的发展中期。到 2018 年我国城镇化率已接近 60%，这意味着我国城镇化快速增长期将在可预期的十几年内结束。回顾过去 20 年的城镇化发展，全国各大中小城市大都是以城市扩张为政策目标，在土地和人口城镇化的维度上，表现尤甚。具体而言，多数城市的发展都依赖于城区的扩张和人口流入。乃至于，一些中小型城市在没有足够产业支撑的情况下，仅依靠土地财政也迅速实现扩张。

通过扩张来发展城市，某种程度上已经成为诸多城市发展规划的潜在逻辑，并在政策实践中形成了一定的路径依赖。但越是如此，越是需要对城镇化的发展道路做长远预测，尤其是要为“后城镇化时代”的可持续发展谋划。客观上，我国城镇化高速发展还有一定战略空间，这个时候来重新整理城市发展方向，正当其时。笔者认为，收缩型城市的提出，对客观认识城市可持续发展有相当的启发意义。

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