正文
新修订的行政复议法第六十三条以独立条款对行政复议变更决定作出规定，明确了适用的情形，并在立法体例上体现变更决定优先适用原则，贯彻和体现了“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的精神以及要求。赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案，就是对其中“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据的”情形下行政复议机关可以决定变更被复议行政行为的具体践行。
首先，行政复议决定就被复议行政行为所依据事实作出查清后可直接进行认定并作出变更决定，体现了行政复议公正高效、便民为民的制度优势。
行政复议案件经过行政复议机构审理后，面对被复议行政行为认定事实不清、证据不足问题，存在着两种选择的可能性：一种是行政复议机关基于所查清的全部案件事实以及相关证据，在行政复议决定中就被复议行政行为所依据的事实直接进行纠正认定并作出变更决定；另一种是行政复议机关基于所查清的案件事实以及证据，仅从复议案件事实进行认定，就被复议行政行为所依据的事实及其证据问题和决定结论，只作出认为事实不清、证据不足而撤销原行政行为的处理，交由原行政机关查明事实后再重新作出行政行为。过去从理论到实践中，曾经纠缠于认为行政复议机关作为监督机关以及准司法机关，其权限边界主要在于发现被复议行政行为存在事实不清、证据不足问题后，撤销该行政行为，交由原行政机关继续查清事实和重新作出决定，而不适宜由行政复议机关
“越俎代庖”行使调查取证权直接查清案件事实并作出变更决定，否则就会混淆了行政复议机关监督裁断权限与原行政机关履行调查处理权限的界限范围。经过多年实践探索和理论总结，行政复议法从赋予行政复议机关调查取证权，到本次通过修订进一步明确赋予行政复议机关对被复议行政行为所依据的事实查清后的直接认定权，体现了以“解决问题”实现直接救济和纠错的导向，彰显行政复议公正高效、便民为民的特点和优势，防止和避免“程序空转”以及“劳民伤财”。本案行政复议机关基于所查明的案件事实，直接作出申请人交通事故受伤地点属于合理返回单位路线的事实认定而否定并纠正了被复议行政行为的事实认定和处理决定。
其次，行政复议公正高效、便民为民制度优势，是以行政权力系统内层级监督体制机制的自我纠错能力为基础的。
本案中作为行政复议机关的人民政府能够以复议决定直接变更所属职能部门的人社局不予认定工伤的决定，就是依据了行政复议法的规定。之所以行政复议法能够这样规定，是因为行政复议是建立在行政体制内的层级监督和自我纠错基础上的行政救济和监督法律制度，而行政体制的上下组织系统及其隶属关系性质及其特点，既有着社会一般人容易形成和认为可能存在上下级之间都是“一家人”和“官官相护”的错觉印象，但也正是基于这种关系性质和特点，也就具有着
宪法及有关组织法中规定的上级行政机关可以纠正下级行政机关的任何不适当的决定命令及其行为的基础。从
宪法、有关组织法以及法治原则基础来看，行政复议基于上级领导机关的法律地位及其职责权限乃至权能，在监督体制机制中对下级行政机关行使职权和履行职责行为中的合法性和适当性都应当具有纠正的能力，因而行政复议中的自我纠错应当是指行政组织系统及其体制内的自我纠错，而不只是仅限于原行政机关对其行为的纠错，因而行政复议法第六十三条有关复议变更及其适用情形以及具体到本案的变更决定也就成为“顺理成章”的事情了。同时，在国家治理体系以及治理能力结构中，行政机关作为执法机关，承担着维护和实现有关公共利益和公共秩序法律制度的职责使命，而且国家多数法律制度的实施和执行都要依赖或者跟行政执法有关，因而公正高效、便民为民本身就是政府机关的职责所在，也是政府职能应有之义。修订后的行政复议法为发挥行政复议公正高效、便民为民制度优势提供了法律保障。
某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
【关键词】
行政协议 违约金支付 协议约定不明 认定事实不清 变更
【基本案情】
某贸易公司与被申请人某经济开发区管委会于2013年签订《投资协议书》及《投资新建新型装饰材料生产项目补充协议》，约定由被申请人按照法律规定程序向某贸易公司提供建设用地，由某贸易公司在当地设立某材料制造公司，具体负责实施协议约定的投资项目。协议约定了某贸易公司在土地交付之日起60日内动工建设项目，于2015年8月建成投产，2016年12月底实现税收360万元/年；同时约定若某贸易公司在约定期限内项目投资总额、税收未达到本协议约定额度，且未签订变更协议，则每年按实际缴纳税收和协议约定税收的差额部分向被申请人支付违约金。2014年某贸易公司按照协议约定注册设立申请人某材料制造公司，开始实施投资项目建设。申请人于2017年开始缴纳税收。2024年9月，被申请人认为申请人未按照合同约定实现税收目标，作出责令申请人支付2017年至2023年期间违约金2194.5万元的决定。申请人不服，于11月4日向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于被申请人支付违约金起算时点是否正确。行政复议机构经审理查明：被申请人经地方政府授权具有管理本协议中约定项目投资建设的职权，双方当事人自愿签订案涉行政协议且协议内容不违反法律法规强制性、禁止性规定，协议合法有效；申请人实际缴纳税款未达到协议约定数额，应当支付违约金，但双方对违约金起算时间存在争议，主要在于被申请人按照协议约定交付土地后，因土地未达到交付标准导致项目建设时间延长，而当事人双方未对项目建成投产进行验收，无法确定项目建成投产时间。根据申请人自述及申请人税收缴纳相关证据可以证明，申请人自2017年开始缴税，至2018年仅产生个人所得税以及印花税（用于购买物资），未产生生产经营性税收，可以证实该期间其未正式投产运行，被申请人要求申请人从2017年起支付违约金认定事实不清、证据不足，应从2019年正式开展生产经营活动时起计算违约金更为合理，故依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，决定将违约金支付金额变更为1475.7万元。
【典型意义】
新修订的行政复议法规定，对行政机关认定事实不清、证据不足的情况，行政复议机关在查清事实和证据之后，适用变更决定。本案中，被申请人在交付土地没有达到交付标准导致工程延期，双方履行协议过程中又没有实际确认项目建成投产时间的情况下，直接按照申请人开始缴税年份要求申请人支付违约金，并未查清申请人是否开始开展生产经营活动，属于认定事实不清，依法应当予以纠正。行政复议机构通过查阅资料、听取意见等开门办案的方式进一步查清案件事实，公平对待协议双方，通过申请人缴税情况合理判定申请人生产经营起始年度，为解决违约金争议提供了基础。最终，行政复议机关根据查明的事实直接变更申请人应当支付的违约金数额，确保行政协议依法履行，减少了申请人的经济损失，也为申请人节约了解决争议的时间和经济成本，发挥了行政复议便捷高效化解行政争议的制度优势。
行政协议约定不明确
复议机关应当查明事实
——某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
余凌云
清华大学法学院教授，公法研究中心主任
