正文
除了这一连串的“不得”轰炸以外，50号文还同时剑指地方政府的或有负债（担保），地方政府融资平台以及PPP，明确这将是是此次整顿的重点领域。
3.发文机构上：六部委发文不罕见，罕见的是带上了司法部
另外值得注意的是，此次跨部门协作，可谓是全方位无死角360度环绕执法，对于违规行为的责任，不仅要追究相应的机构，还要追究到相应的个人。
一、清理整顿或有债务是重中之重
1、地方政府债务的监管思路
2014年修订的预算法允许地方政府发债，但与此同时也明确了地方政府依法举债融资的边界，即地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此法律规定的以外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
地方政府的债务可以分为直接负债和或有负债。对于这两种不同种类的负债，监管也有不同的思路：对于地方政府的直接负债，通过地方债来管控（省政府批准额度、纳入预算）。另外对于或有负债，除了法律另有规定的外，一律予以禁止，地方政府不得违规提供担保形成或有债务。
地方政府债，由于严格的流程控制和额度限制，目前仅就笔者所知，并没有了解到有违规情况发生。然而和原来通过城投平台融资的模式相比，地方政府债务的额度控制是相当严格，而且新增额度又不高。2015-2017年这三年间，地方政府一般债券和专项债券，新增额度之和分别为6000亿、1.18万亿和1.63万亿。
在这种背景之下，就有部分地方政府免不了产生各种想方设法来违规举债担保的冲动，而这也是此次50号文规制的重点内容。
2、清理整改或有债务
此次50号文，主要就是国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号部分要求的具体落实。也即：尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。
在组织方面，则是再一次催促下面：要抓紧设立政府性债务管理领导小组。根据国办函[2016]88号的规定，县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组，作为非常设机构，当本地区出现政府性债务风险事件时，转为债务应急领导小组。
在数据管理方面，主要是2016年10月财政部下发《关于调查融资平台公司债务等有关数据的通知》，摸底 2014 年以来全国政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，统计范围不仅包括存量债务，还首次涉及政府投融资现状以及未来财政支出责任状况。
虽说根据《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效。但在实际中，地方政府为融资平台担保、提供增信，那是很常见了。
需要注意的是，88号函虽以2014年为界新老划断，但对于2014年预算法修订后新增的地方政府违法违规提供担保承诺的债务，同样参照2014年年末的存量担保债务处理办法进行处理，并没有新增规定。
根据之前的88号函，债务管理领导小组或债务应急领导小组由本级政府主要负责人任组长。此次发文要求在7月31日前清理到位，逾期直接对负责人追责，可谓力度很大。
总之就是说：这块必须有个管事儿的，一旦管事儿了就负责到底。
二、融资平台和PPP是重点领域
1、负面清单
50号文的第二和第三部分专门对融资平台和PPP的问题进行了详细的梳理，明确列举了一些针对地方政府、融资平台、金融基金以及PPP、产业基金等的负面清单。这些负面清单及落实措施有利于划清地方政府与融资平台公司的界限，促使融资平台公司的市场化转型。
具体规定如下图所示：
2、几个值得探讨的问题
（1）人大纳入预算的决议是否可行？
之前常见的人大出决议纳入预算的方式，在50号文中未提及，有人会认为在文中没有禁止就可以的。笔者认为这种观点值得商榷。没有将人大决议纳入是因为人大作为权力机关，从法理上来讲，政府部门的文件没有权限当然无权规范人大的行为。从现实监督而言，在我国的具体国情下，人大出具的预算其实也隐含着政府信用，这实际也可以说形成了地方政府的债务。
（2）政府购买服务是否可行？
在政府购买服务目录范围内的，可以采用政府购买服务或PPP方式建设，而且应当有相应的预算安排。否则，就会被认定为通过政府购买服务变相进行举债。
（3）政府平台向融资平台注入资产？
并没有一刀切禁止，规定是要求“规范融资平台公司的资产注入”，列举了几项禁止的行，不得将储备土地、公益性质的土地注入，换言之，对于履行法定的出让或划拨程序注入的土地是允许的。
（4）PPP和产业基金的影响如何？
对于目前火热的产业基金和PPP项目，对于一些实际上为地方政府变相融资的行为予以叫停，特别是明确提出地方政府不得以回购兜底、承诺保底收益等方式变相担保，此次其实早就有过过相同的规定，但具体影响，还要看执行口径，即具体如何认定兜底、保底收益等。
三、 “堵暗道，修明渠”
——允许政府出资设立担保公司
我们注意到，和直接负债一样，或有负债也采取了“疏堵”相结合的模式。直接负债由原来的融资平台融资模式转为地方政府的一般债和专项债，原来的存量债务也可以置换，对于地方政府提供担保的或有负债，在禁止的同时，50号文也“指了一条明路”，即允许地方政府设立或参股融资担保公司，提供市场化的担保服务。
可以预测，这类担保公司的业务的主要对象，也主要集中于融资平台。
当然，这一举措有利于将地方政府的或有负债规范化、阳光化，也有利于测算规模和管理。更关键的是，通过担保公司将原来对债务担保中的政府信用转为企业信用，政府仅以出资额为限承担责任。这和融资平台采取了相同的思路，即平台公司可以举债，平台的债务政府也仅以在平台公司的出资额为限承担责任，想利用公司进行风险隔离，而且都强调市场化运营，防止市场政府进行兜底的预期。
